Exkurs 03 Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ist der erste Prüfungspunkt innerhalb der Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage. Zunächst ist zu prüfen, ob eine aufdrängende Sonderzuweisung zu den Verwaltungsgerichten besteht. Ist dies der Fall, verbleibt es bei dieser Zuweisung und ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 40 I 1 VwGO ist nicht erforderlich. Liegt keine aufdrängende Sonderzuweisung vor, ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges anhand der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO zu bestimmen.

A. Aufdrängende Sonderzuweisung

Aufdrängende Sonderzuweisungen weisen bestimmte Streitigkeiten unmittelbar den Verwaltungsgerichten zu, sodass die Generalklausel des § 40 I 1 VwGO nicht mehr herangezogen werden muss. Die wichtigste aufdrängende Sonderzuweisung ist § 54 I BeamtStG. Danach sind für alle Streitigkeiten aus dem Beamtenverhältnis die Verwaltungsgerichte zuständig. Voraussetzung ist, dass es sich um eine Streitigkeit handelt, die im Beamtenverhältnis wurzelt oder ihm eigen ist. Beispiel: A ist Beamter und seine Dienstbezüge werden gekürzt. Da es sich um eine Besoldungsfrage handelt, die es ausschließlich im Beamtenverhältnis gibt, liegt eine beamtenrechtliche Streitigkeit vor und der Verwaltungsrechtsweg ist gem. § 54 I BeamtStG eröffnet. Ist der Beamte hingegen lediglich Adressat einer Abrissverfügung, so ist er zwar Beamter, doch die Streitigkeit wurzelt nicht im Beamtenverhältnis. In diesem Fall kommt eine Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nur über die Generalklausel des § 40 I 1 VwGO in Betracht.

B. Generalklausel, § 40 I 1 VwGO

Liegt keine aufdrängende Sonderzuweisung vor, richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nach der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO. Diese verlangt drei Voraussetzungen: Es muss eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegen, die Streitigkeit muss nichtverfassungsrechtlicher Art sein, und es darf keine abdrängende Sonderzuweisung greifen. Die abdrängende Sonderzuweisung ist dabei ein Unterpunkt der Generalklausel selbst und nicht zusammen mit der aufdringenden Sonderzuweisung abzuhandeln, da bei Vorliegen einer aufdringenden Sonderzuweisung die Generalklausel gar nicht erreicht wird.

I. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit

Zunächst muss eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegen. Zur Bestimmung der Rechtsnatur der Streitigkeit hat sich die Sonderrechtstheorie (auch modifizierte Subjektstheorie genannt) durchgesetzt.

1. Sonderrechtstheorie

Nach der Sonderrechtstheorie liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, wenn die streitentscheidenden Normen ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten. Es ist demnach auf die im konkreten Fall streitgegenständlichen Normen abzustellen und zu fragen, ob diese Normen ausschließlich Träger hoheitlicher Gewalt als Normadressaten haben. Beispiel: A wird Adressat einer Abrissverfügung. Die streitgegenständlichen Normen sind solche der Landesbauordnung. Diese Vorschriften berechtigen und verpflichten ausschließlich Träger hoheitlicher Gewalt zum Erlass einer Abrissverfügung. Eine Privatperson könnte gestützt auf die Landesbauordnung keine Abrissverfügung erlassen. Nach der Sonderrechtstheorie liegt daher eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Weiteres Beispiel: § 15 VersG ermächtigt ausdrücklich „die zuständige Behörde" zum Erlass von Verfügungen. Auch hier berechtigt die Norm ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt, sodass eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gegeben ist.

2. Sonstige Kriterien

Greift die Sonderrechtstheorie nicht, weil es keine streitgegenständliche Norm gibt, etwa bei gewohnheitsrechtlichen Instituten, kann auf sonstige Kriterien zurückgegriffen werden. Beispiel: Ein Beamter äußert sich in amtlicher Funktion ehrenverletzend über A, und dieser begehrt den Widerruf der Äußerung. Der Anspruch auf Widerruf ist ein gewohnheitsrechtlich anerkannter Folgenbeseitigungsanspruch und damit ein nicht gesetzlich geregeltes staatshaftungsrechtliches Institut. Da es an einer streitgegenständlichen Norm fehlt, kann die Sonderrechtstheorie die öffentlich-rechtliche Natur der Streitigkeit nicht bestimmen. In solchen Fällen stehen folgende Kriterien zur Verfügung:

a) Öffentlich-rechtlicher Sachzusammenhang

Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit kann sich aus dem öffentlich-rechtlichen Sachzusammenhang ergeben. Im genannten Beispiel kommt es darauf an, ob der Beamte sich in seiner amtlichen Funktion ehrenverletzend über A geäußert hat oder ob die Äußerung rein privat in seiner Freizeit erfolgte. Nur im ersten Fall liegt ein öffentlich-rechtlicher Sachzusammenhang vor, der die öffentlich-rechtliche Natur der Streitigkeit begründet.

b) Kehrseitentheorie

Nach der Kehrseitentheorie teilt der gegenläufige Akt (sog. „actus contrarius") die Rechtsnatur des Ausgangsaktes. Im Beispielsfall war die ursprüngliche Äußerung des Beamten wegen des öffentlich-rechtlichen Sachzusammenhangs öffentlich-rechtlich. Der nunmehr begehrte Widerruf ist als Kehrseite der ursprünglichen Äußerung ebenfalls öffentlich-rechtlich zu bewerten. Es kann daher erforderlich sein, mehrere sonstige Kriterien ergänzend heranzuziehen, um das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit vollständig zu begründen.

c) Typisch öffentlich-rechtliche Handlungsform

Auch die Verwendung einer typisch öffentlich-rechtlichen Handlungsform kann für die öffentlich-rechtliche Natur der Streitigkeit sprechen. Taucht in einem Sachverhalt beispielsweise der Begriff „Bescheid" auf, so indiziert dies einen öffentlich-rechtlichen Kontext.

d) Zwei-Stufen-Theorie in der Leistungsverwaltung

In der Leistungsverwaltung findet die Zwei-Stufen-Theorie Anwendung. Danach ist die erste Stufe, also die Entscheidung über das Ob einer Leistung, stets öffentlich-rechtlich zu beurteilen. Die zweite Stufe, also die Ausgestaltung des Wie der Leistung, ist hingegen zivilrechtlich zu bewerten. Beispiel: A beantragt die Zulassung zu einem Jahrmarkt, der von der Gemeinde ausgerichtet wird. Das Ob der Zulassung ist öffentlich-rechtlich. Das Wie, etwa der Abschluss eines Miet- oder Pachtvertrages, ist zivilrechtlich zu beurteilen.

e) Vermutungsregel

Schließlich besteht eine Vermutungsregel, auf die jedoch nur dann zurückgegriffen wird, wenn weder die Sonderrechtstheorie noch die übrigen sonstigen Kriterien eine Zuordnung ermöglichen. Danach handeln Hoheitsträger im Zweifel öffentlich-rechtlich.

II. Nichtverfassungsrechtlicher Art

Weiterhin muss die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art sein. Die Streitigkeit ist nichtverfassungsrechtlicher Art, wenn das streitige Rechtsverhältnis nicht entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist, es also im Kern des Rechtsstreits nicht um das staatsorganisationsrechtliche Können, Dürfen oder Müssen eines Verfassungssubjekts als solches, das heißt gerade um dessen besondere verfassungsrechtliche Funktion und Kompetenz geht. Geht es entscheidend um das Verfassungsrecht in diesem Sinne, wäre das Bundesverfassungsgericht zuständig und nicht das Verwaltungsgericht.

III. Keine abdrängende Sonderzuweisung

Schließlich darf keine abdrängende Sonderzuweisung an andere Gerichte greifen. Selbst wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegt, kann im Einzelfall eine abdrängende Sonderzuweisung die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte ausschließen. Zwei Fallgruppen sind besonders relevant:

1. Staatshaftungsrechtliche Ansprüche, § 40 II VwGO; Art. 34 S. 3 GG

Bei staatshaftungsrechtlichen Ansprüchen, insbesondere bei Amtshaftungsansprüchen des Bürgers gegen den Staat, greifen abdrängende Sonderzuweisungen an die ordentlichen Gerichte. Beispiel: A wird Adressat einer rechtswidrigen Abrissverfügung, sein Haus wird abgerissen und er begehrt Schadensersatz vom Staat. Materiellrechtlich handelt es sich um einen Amtshaftungsanspruch gem. Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB. Sowohl § 40 II VwGO als auch Art. 34 S. 3 GG ordnen an, dass hierfür die ordentlichen Gerichte, also die Zivilgerichte, zuständig sind.

2. Maßnahmen der Polizei, § 23 EGGVG

Bei Maßnahmen von Vollzugspolizisten ist § 23 EGGVG als abdrängende Sonderzuweisung zu beachten. Wird die Polizei zumindest schwerpunktmäßig repressiv, also zur Strafverfolgung tätig, etwa als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft, greift die abdrängende Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte. Bei präventiven Maßnahmen, also solchen, die der Gefahrenabwehr dienen, bleibt es hingegen bei der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte. Haben Maßnahmen einen mehrdeutigen Charakter, dienen sie also teils der Gefahrenabwehr und teils der Strafverfolgung, kommt es auf den Schwerpunkt der Maßnahme an. Liegt dieser im Bereich der Gefahrenabwehr, verbleibt die Zuständigkeit bei den Verwaltungsgerichten.